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學習貫徹資產評估法

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即时赔率球探 www.fhbtg.com.cn 資產評估法評析與思考



  要:本文較全面介紹了資產評估法出臺的背景,較客觀評價了該法的積極作用和現實意義,較前瞻性地指出了要防止和避免其施行后可能出現的以下問題:一是狹義與廣義的資產評估概念混用而引起更大混亂,二是將估價與評估混淆而要承擔過多過大的法律責任,三是法定評估業務不具體而造成評估機構和人員違法,四是因評估委托不合法而造成評估難以進行或者無效,五是評估委托人狹義理解法律調整范圍而導致其違法,六是過多中小評估機構難以平穩過渡而影響社會穩定。

關鍵詞:評估法  資產評估  房地產估價  立法

一、資產評估法出臺的相關背景

改革開放后,隨著市場經濟的建立和發展,我國評估行業逐步恢復、興起和發展壯大。20世紀80年代,為服務于房屋商品化、加強房地產交易市場管理等的需要,產生了房地產估價專業,由原建設部主管;為服務于國有土地有償使用,特別是土地使用權出讓中確定土地價格等的需要,產生了土地估價專業,由原國家土地管理局主管;為服務于國有企業改制中國有資產產權交易等的需要,產生了資產評估專業,由原國家國有資產管理局主管。隨著資產產權交易種類的不斷擴大,對評估的需要逐漸增多,在上述三大評估專業外,還產生了礦業權評估、舊機動車鑒定估價、保險公估等評估專業,故而形成了六大類評估專業,分別由現今的住房和城鄉建設部、國土資源部、財政部、商務部和中國保監會等五個部門管理。目前,全國共有各類評估師13萬余人、評估從業人員60萬余人,評估機構1.4萬余家。其中,房地產估價師5.4萬人,房地產估價從業人員近30萬人,房地產估價機構5500余家。從行業規???,六大類評估專業中房地產估價占比最大。

由于不同評估專業的業務難免有一定交叉,相關評估機構、評估行業組織、評估管理部門之間會產生某些矛盾。尤其是199910月,鑒于社會上“亂辦”中介機構、政府部門“亂管”中介機構、中介機構“亂執業”等問題較為突出,國務院專門成立了清理整頓經濟鑒證類社會中介機構領導小組,對包括各種資產評估在內的經濟鑒證類社會中介機構及其行業管理組織進行了清理整頓。20005月,經過大量深入的調研和論證,按照專業知識基礎基本一致,服務對象、鑒證客體和方法基本一致等原則,達成了清理整頓的共識,取得了以下階段性重大成果:將財政部門管理的“資產評估”并入會計平臺,將房地產估價和土地估價歸為不動產評估平臺,并將中國資產評估協會、中國稅務代理管理中心與中國注冊會計師協會合并(簡稱“三會合并”),合并后統稱中國注冊會計師協會,將注冊會計師、注冊資產評估師、注冊稅務師在“三會合并”后由新的注冊會計師協會統一進行管理(簡稱“三師統管”)。但這個成果實施后不久,200312月借《國務院辦公廳轉發財政部關于加強和規范評估行業管理意見的通知》(國辦發〔2003101號),“資產評估”從已并入的會計平臺中分離出來,并不斷突破原定的“國有資產評估,除法律、法規另有規定外”的評估領域,參與到非國有資產評估中,以至包括不動產評估在內的各種資產評估,使得不同評估專業之間的矛盾進一步加劇。

20066月,在財政部的積極推動下,全國人大財政經濟委員會牽頭起草資產評估法,提出迫切需要通過立法解決評估行業行政多頭管理、市場人為分割,評估基本準則、標準和規范不統一,評估法律責任不完善、不統一等問題,要統一評估行業管理模式、評估市場準入條件、評估師資格管理制度、評估準則體系和技術規范、評估法律責任等。但自該法起草開始,就引發了社會各有關方面尤其是評估界的諸多爭議甚至質疑,主要集中在以下方面:一是在立法的必要性方面,市場經濟發達國家和地區,評估行業已有上百年發展歷史,但至今沒有一部以資產評估命名的法律,有評估立法的國家和地區一般只對不動產估價立法;二是在法律名稱方面,以資產評估法命名,勢必造成與現有的資產評估專業的用語混淆,對委托人造成困擾,沖擊其他評估專業的業務,對評估市場秩序產生不利影響,且發達國家和地區很少使用“資產評估”這個詞,以此命名不夠科學準確,也難以與國際接軌;三是在評估專業劃分方面,有的評估專業是中國現階段特有的,可能會隨著經濟社會發展完成其歷史使命,而新的評估專業又有可能產生,因此科學劃分并明確各評估專業的執業邊界,目前存在很大困難;四是在管理體制方面,現行六大類評估專業由五個部門分管,分別結合所在行業的特點和需要進行管理,是否有必要進行統一管理,應由誰來統一管理等。

在無國際經驗可資借鑒的情況下,加之評估行業的專業性強,各評估專業之間的差異性很大,評估標準與管理體制很難統一,制定一部統一的法律難度很大。特別是黨的十八大以來,國務院大力推進行政審批制度改革和職業資格清理,僅保留了房地產估價師的準入類職業資格,取消了其他評估師的準入類職業資格。在立法背景發生了很大變化的情況下,是否還有必要繼續立法,立法思路是否需要調整等問題再次引起了廣泛激烈的爭論。從最終出臺的資產評估法內容看,立法思路發生了較大轉變,從統一管理體制轉變為規范評估行為,較大程度上有利于取得共識。此外,資產評估法作為專業性很強的法律,在其一審、二審、三審后向社會征求意見時,竟然收到多達近20萬條意見,可見,社會特別是評估行業對其關注和意見分歧程度。自20066月成立資產評估法起草小組起,十年間法律草案幾易其稿,經歷四審,才最終審議通過。

二、資產評估法的積極作用和現實意義

(一)為各類評估專業建立了法律基礎,提高了它們的法律地位

過去,六大類評估專業的相關規定散見于不同的法律法規中,不夠系統、完整;評估人員、評估機構、評估委托人的權利義務,評估行業協會、評估行政管理部門的職責,以及他們的法律責任等也不夠具體、明確。例如,房地產估價的法律依據主要是《城市房地產管理法》,該法直接關于房地產估價的條款還不夠多、不夠具體;資產評估的法律依據主要是《國有資產評估管理辦法》,該辦法為行政法規,法律位階還不夠高;有的評估專業主要是市場化形成的,還沒有相應的法律、行政法規依據。資產評估法為各類評估專業建立了法律基礎,使它們有了全面、具體的法律依據,提高了其法律地位。

(二)明確了評估分專業領域和專業類別,有利于增強其專業性

評估是與評估對象密切相關的,首先要對評估對象識貨。如果連評估對象的真假、好壞都難以辨別,則根本評估不了其價值。而現實中的一個人通常是不可能對房地產、機器設備、無形資產、礦業權、舊機動車、珠寶玉石、古董和藝術品等各種評估對象都具有相應的專業知識及實踐經驗而識貨的。因此,評估應按評估對象分為不同的專業,否則會導致專業性喪失,評估結果難以科學準確。在市場經濟發達國家和地區,評估通常是分專業的,而且分工較細,如美國甚至將房地產估價師分為商業房地產估價師和住宅房地產估價師。資產評估法雖然沒有明確所調整的評估專業的名稱,但規定評估師要分專業類別,法定評估業務要由相應專業類別的評估師承辦并簽署評估報告,全國性評估行業協會要按專業領域設立,評估行政管理部門要按各自職責分工分別對評估行業進行監督管理等。這些對保持評估的專業性和科學性具有積極作用,并使長期以來的評估行業管理體制統分之爭塵埃落定,影響評估行業發展的重大不確定因素得到明確。

(三)降低了從業人員準入門檻,有利于評估行業吸引更多人才

資產評估法提出了評估專業人員這個概念,將其包括評估師和其他具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員,并允許評估師以外的其他評估從業人員簽署屬于非法定評估業務的評估報告。這在一定程度上降低了評估從業人員的準入門檻,有利于評估機構吸引和鎖定更多人才。實踐中還有現行法律對評估師資格作出的相關規定,如何保持法律之間的銜接也是資產評估法立法過程中爭議較大和出臺后存有疑問的問題?!蹲什攔婪ㄊ鴕濉范雜泄胤芍淶南謂游侍庾鞒雋慫得鰨骸氨痙ǚ趴似攔來右等嗽鋇淖既朊偶?,但是根據城市房地產管理法第58條的規定,國家實行房地產價格評估人員資格認證制度,這屬于特別法對評估管理的特殊規定,按照特別法優于一般法適用的原則,房地產估價師目前仍實行資格認證制度?!閉庖簿褪撬?,資產評估法施行后,六大類評估專業中房地產估價仍將實行人員準入管理。這種做法也是美國、日本等發達國家和我國臺灣等地區的通行做法。

(四)加大了評估人員和機構的法律責任,促使其勤勉謹慎執業

資產評估法從過去的重入口管理轉向重過程和結果管理,加大了評估專業人員和機構的法律責任。這些法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任,且對違法行為的處罰力度大于現行法律法規的規定。例如,評估專業人員簽署虛假評估報告的,輕則責令停業、???,重則依法追究刑事責任、終身不得從事評估業務。再如,評估專業人員違反法律規定給委托人或其他相關當事人造成損失的,由評估機構依法承擔賠償責任,評估機構履行賠償責任后可向有故意或重大過失行為的評估專業人員追償。此外,要求評估專業人員對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證,遠遠嚴于現行評估準則和國家標準的要求。由于現實中進行核查驗證相當困難,這無疑增加了評估專業人員的職業風險,促使其更加勤勉謹慎執業。

(五)取消了評估機構設立審批等諸多限制,有利于其做大做強

資產評估法取消了對評估機構設立條件、管理方式等的諸多限制。如在評估機構設立條件方面作出了新的統一規定,僅對評估師人數、合伙人或股東資格作出了要求,規定合伙形式的評估機構應有2名以上評估師,公司形式的評估機構應有8名以上評估師和2名以上股東,其中三分之二以上合伙人或股東應是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師;在評估機構管理方式方面,取消了評估機構設立的審批,規定設立評估機構僅需在領取營業執照后向有關評估行政管理部門備案。此外,沒有對設立評估機構所需的名稱、合伙人或股東必須是自然人等作出強制要求,可由評估機構在符合法律法規的情況下自主選擇。對于評估師人數符合要求的大型評估機構,資產評估法放開的諸多限制,有利于其開展自由競爭,特別是法人可以持股有利于評估機構規?;⒄?,培育超大型評估機構。但由于原資產評估機構在名稱上占優勢,可以較容易地開展其他評估專業的業務,而其他評估專業的評估機構則難以開展原資產評估的業務,行業的競爭格局有可能發生變化。這也是立法過程中除原資產評估機構以外的其他評估機構極力反對立法的原因之一。不過,如果有實力的外部法人通過收購等方式進入評估行業,評估行業的競爭格局和原有評估機構的狀況將難以想象。

(六)賦予了評估行業協會眾多職責,有利于加強行業自律管理

資產評估法將許多由行政管理部門負責的事項,如評估師資格考試、信用檔案建設、評估報告檢查等轉移給評估行業協會,賦予評估行業協會受理對會員的投訴、規范會員從業行為等具體職責。這符合國務院“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革精神。此外,資產評估法按照行業協會與行政管理部門脫鉤的精神,規定“評估行政管理部門不得與評估行業協會、評估機構存在人員或者資金關聯”。因此,評估行業協會的專職工作人員不應是評估行政管理部門的公務員或其事業編制人員,評估行政管理部門也不應給評估行業協會下撥行政辦公經費。資產評估法施行后,評估行業協會應盡快落實上述要求,否則就不符合資產評估法的有關規定。這對發揮評估行業協會的積極作用、加強行業自律管理具有重要意義。

三、防止和避免資產評估法施行后可能出現的問題

(一)防止狹義與廣義的資產評估概念混用而引起更大混亂

資產評估法這個名稱是立法中爭議最大的問題之一,由于已有財政部門管理的資產評估,而其僅是資產評估法調整的六大類評估專業之一,以此作為法律名稱不僅造成資產評估的定義難以在法律中科學界定,在實踐中也會對委托人、評估從業人員、評估機構及社會大眾造成困擾。資產評估法規定“本法所稱資產評估(以下稱評估),是指評估機構及其評估專業人員根據委托對不動產、動產、無形資產、企業價值、資產損失或者其他經濟權益進行評定、估算,并出具評估報告的專業服務行為?!閉庖歡ㄒ宥云攔藍韻蟮姆擲啾曜薊炻?,與物權法中的“物”的分類缺乏銜接,與現行六大類評估專業也不對應。過去評估行業混亂的一個主要原因是某些評估專業的執業邊界不清,一些資產評估機構、評估師跨專業領域執業,出具的評估報告專業性差,評估不科學、不準確,給有關當事人造成損失,人民法院曾多次判決不具有相應評估專業資質資格的評估機構、評估師出具的評估報告無效。資產評估法施行后,“資產評估”已成為一個共用的泛稱,如果原狹義的資產評估仍然繼續使用,尤其是以此為名稱制定相關評估準則和評估行業監督管理辦法,將會造成更大的業務交叉,引發更大的混亂。較好的解決辦法是在對原狹義的資產評估進行科學定位的基礎上予以更名,這也是落實資產評估法關于資產評估管理要分專業領域、資產評估師要分專業類別的需要。

(二)避免將估價與評估混淆而要承擔過多過大的法律責任

資產評估法對資產評估的定義,既是廣義的又是狹義的。說它是廣義的,是相對于財政部門管理的“資產評估”而言的。說它是狹義的,是相對于我們目前的“估價”含義即價值價格評估及相關咨詢服務而言的。也就是說,資產評估法所稱的評估僅是我們所講的估價中的鑒證性估價,不包括咨詢性估價,亦即只有鑒證性估價才屬于資產評估法規定的“評估”范疇。因為開展咨詢性估價業務,一是不一定要遵循獨立、客觀、公正的原則,如為買方出價提供參考依據的投資價值評估;二是不一定要對相關權屬證明等資料進行核查驗證,其中一些是沒有必要進行核查驗證的,另一些則是在估價時尚無法進行核查驗證的,如為政府進行房屋征收決策、預算征收補償費用或擬定征收補償方案提供參考依據的房屋征收預評估。但如果不遵循獨立、客觀、公正的原則,不對相關權屬證明等資料進行核查驗證,就會違反資產評估法第4條第一款、第13條第(四)款、第17條第一款和第25條的規定。此外,根據資產評估法第50條,違反該法規定給委托人或其他相關當事人造成損失的,要承擔賠償責任。因此,為防止不應有的違法和承擔過多過大的法律責任,很有必要將評估與價值價格咨詢區分開來,或者將估價與評估區分開來,即要弄清現行估價中哪些屬于資產評估法所稱的“評估”,哪些可歸為“價值價格咨詢”。

(三)避免法定評估業務不具體而造成評估機構和人員違法

資產評估法規定了法定評估,并規定法定評估業務應指定相應專業類別的評估師承辦,評估報告應由承辦該業務的評估師簽名,而對非法定評估業務沒有這種規定,意味著所有的評估專業人員都可以做??杉?,資產評估法雖然降低了評估從業人員的準入門檻,但實際上對法定評估業務設立了各種專業類別的評估師準入類職業資格。在此種規定下,為避免未取得評估師資格的其他評估專業人員和非相應專業類別的評估師承辦了其他專業類別的法定評估業務而導致違法,需要對各評估專業的法定評估業務進行具體界定,否則評估機構和評估專業人員將無所適從,甚至無意中違法。根據資產評估法第3條第2款,法定評估必須同時具備兩個條件:一是涉及國有資產或公共利益等事項,二是法律、行政法規規定需要評估。實踐中還要據此具體明確哪些評估屬于法定評估。對于房地產估價來說,都具備第二個條件,因為《城市房地產管理法》規定“國家實行房地產價格評估制度”。因此,哪些房地產估價屬于法定評估,主要是看是否具備第一個條件。從第一個條件來看,一是估價對象為國有房地產包括國有土地的,都應屬于法定評估;二是涉及公共利益的,應屬于法定評估,如國有土地上房屋征收涉及公共利益,因此國有土地上房屋征收評估無疑屬于法定評估。盡管如此,目前要對所有的法定評估業務逐一予以列明還較困難。不過,由于房地產估價師仍然是準入類職業資格并實行注冊管理制度,所有的房地產評估業務,不論是否為法定評估業務,都應由注冊房地產估價師承辦并簽署評估報告。

(四)避免因評估委托不合法而造成評估難以進行或者無效

過去,大多數評估業務是由一方當事人或第三方(如人民法院)委托評估。資產評估法規定“評估事項涉及兩個以上當事人的,由全體當事人協商委托評估機構”,并規定評估機構不得“分別接受利益沖突雙方的委托,對同一評估對象進行評估”。實踐中,絕大多數評估業務通常涉及兩個以上當事人,如財產抵押貸款的借款人和貸款人,不動產征收的被征收人和征收部門,資產轉讓的轉讓人和受讓人,離婚析產的夫妻,遺產繼承的多個繼承人,財產損害賠償的受害人和加害人等。許多情況下,特別是在司法鑒定評估中,相關當事人很可能因評估以外的原因,如被征收人不愿意房屋被征收,夫妻中一方不愿意離婚等,而導致不協商委托評估或協商委托評估不成。因此,資產評估法的這個規定可能造成許多評估無法進行,或者當事人不滿意評估結果而以未經全體當事人協商委托不合法為由主張評估無效。為避免這種情況發生,需要評估機構向評估當事人解釋法律要求,說服相關當事人共同委托評估。

(五)避免評估委托人狹義理解法律調整范圍而導致其違法

資產評估法規定了法定評估,實際上是設立了在一定條件下必須委托評估的行政許可,并規定了委托人的權利義務和法律責任。例如,規定屬于法定評估的,委托人應依法委托評估機構評估;委托人要對其提供的評估所需資料的真實性、完整性和合法性負責,不得索要、收受或變相索要、收受回扣,不得串通、唆使評估機構或評估師出具虛假評估報告等,并規定了相應的法律責任。而由于資產評估法的法律名稱易使委托人以為該法的調整范圍僅限于評估行業。因此,有關評估行政管理部門、行業協會、評估機構和評估專業人員要積極向金融機構、人民法院、國有企業、上市公司等委托人及其上級主管部門宣傳資產評估法,使他們充分認識自己在評估活動中的權利義務和法律責任,依法委托按照所從事評估業務的專業領域向相應評估行政管理部門備案的評估機構評估,如涉及房地產評估業務的,要委托向住房和城鄉建設部門備案的評估機構評估,并配合和監督評估機構和評估專業人員做好評估業務。

(六)防止過多中小評估機構難以平穩過渡而影響社會穩定

從目前評估機構的狀況看,有相當數量的評估機構的評估師人數不足8人。對于這些中小評估機構而言,需要通過增加評估師、改制為合伙形式或機構之間合并等方式才能達到資產評估法的要求。但這些都會遇到不少困難,如目前的評估師總量有限,不易招聘到,即使能招聘到,但成本的增加可能導致其無法長期生存;合伙形式的評估機構因要承擔無限責任,目前基本上沒有,即使愿意改制為合伙形式,也需要有志同道合的合伙人。較大的可能性是評估機構之間合并、兼并,這就需要花費大量的精力去尋找有意向的機構并進行大量談判,往往需要較長時間才能完成。在當前提倡大眾創業、萬眾創新的背景下,對公司形式的評估機構的評估師人數要求過多未免顯得不合時宜,有關評估行政管理部門和行業協會要積極給予中小評估機構政策指導,甚至牽線搭橋,幫助其平穩過渡,避免成為社會不穩定因素。

總之,資產評估法對評估行業有深遠的影響,既有很大進步又有某些遺憾,法律施行后最重要的是要引導相關各方正確理解和全面落實法律規定,避免引起不必要的混亂,促進評估行業健康發展。



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